Dispõe sobre a reversão da gestão hospitalar conferida a organizações sociais e dá outras providências.

A ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO PAULO DECRETA:

Artigo 1º. O Poder Executivo fica impedido de habilitar e qualificar, como organizações sociais, pessoas jurídicas de direito privado, ainda que sem fins lucrativos, e entidades filantrópicas, cujas atividades sejam dirigidas à saúde.

Artigo 2º. Os contratos de gestão para parceria de fomento e execução de atividades de saúde, já firmados e vigentes entre o Poder Executivo e entidades qualificadas como organizações sociais, não poderão ser renovados.

Parágrafo único. Os contratos de gestão vigentes, com prazo de duração superior a 12 (doze) meses, deverão ser revistos pelo Poder Executivo, para que se limite sua duração a esse novo período máximo.

Artigo 3º. Durante o período máximo de duração dos contratos de gestão, limitados por esta lei a 12 (doze) meses, deverá o Poder Executivo acompanhar a reversão, ao patrimônio público, dos bens e valores eventualmente transferidos à organização social, zelando pela integridade dos produtos e pela continuidade dos serviços.

Parágrafo único. Durante o processo de reversão patrimonial, o Poder Executivo fica autorizado a abrir concurso público de provas e títulos, para provimento em cargos dos profissionais de saúde que deverão suprir a carência das unidades médica, e assim evitar a interrupção dos serviços de saúde aos usuários da unidade gerida pela organização social.

Artigo 4º. Ficam revogadas as disposições em contrário, em especial o art. 20 e seus parágrafos, da Lei Complementar nº 791, de 09 de março de 1995, e a íntegra da Lei Complementar nº 846, de 04 de junho de 1998.

Artigo 5º. Esta lei complementar entra em vigor na data de sua publicação.

JUSTIFICATIVA

Primeiramente, quanto aos aspectos técnicos da proposição, há que se destacar para a legitimidade da sua iniciativa.

Trata-se de matéria de natureza legislativa, competência concorrente quanto à sua iniciativa, obedecendo às disposições constitucionais previstas nos artigos 19, caput, 21, inciso III e 24, caput. Afinal, compete à Assembleia Legislativa, com a sanção do Governador, dispor sobre todas as matérias de competência do Estado, por meio de processo legislativo que compreende a elaboração de lei ordinária, cuja iniciativa cabe a qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos na Constituição Estadual.

Neste diapasão, há que se atentar que o projeto ora apresentado não fere as competências do Poder Executivo, constantes do § 2º do citado art. 24, tampouco as atribuições do Governador, arroladas no artigo 47.

Ressalte-se, por oportuno, que o presente projeto não constitui limitação ao exercício da direção superior da administração estadual (inciso II do art. 47 da Constituição Estadual) ou disposição sobre a organização e funcionamento da administração estadual (impedimento constante do art. 47, inciso XIX, alínea “a”, da Constituição Estadual).

Ao contrário, o intuito desta proposta legislativa segue no mesmo diapasão Lei Complementar nº 791, de 09 de março de 1995, originada de iniciativa parlamentar, que instituiu o Código de Saúde do Estado de São Paulo.

Evidencia-se, assim, que a presente proposta não se choca com a organização do sistema estadual de saúde, mas tão-somente regulariza as diretrizes e as orientações das políticas do setor.

Em referência ao mérito do projeto, sua relevância é indiscutível e o torna plenamente justificado.

Dos trabalhos da Comissão Parlamentar de Inquérito.

A problemática decorrente da terceirização na prestação dos serviços médico-hospitalares é assunto atual e foi objeto de investigação, por meio de Comissão Parlamentar de Inquérito.

Iniciada pelo Requerimento nº 365, de 2007, a CPI foi constituída pelo Ato nº 122, de 2007, do Presidente da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo, publicado no Diário Oficial do Estado de 18/09/2007.

Durante as investigações, este subscritor foi designado Subrelator de Organizações Sociais, que por meio do Relatório apresentado estabeleceu uma análise histórica da questão da saúde no Estado de São Paulo, construída a partir de reuniões com membros do Conselho Nacional de Saúde, do Conselho Estadual de Saúde, médicos sanitaristas e profissionais da saúde.

Foram analisadas as deliberações da 13ª Conferência Nacional de Saúde, realizada em novembro de 2007, em Brasília, e a Comissão Parlamentar de Inquérito foi pauta de discussão em reunião da Comissão de Políticas de Saúde do Conselho Estadual de Saúde, em 06 de novembro de 2007.

Dos treze hospitais gerenciados pelas Organizações Sociais, sete foram objeto de diligência, sendo priorizada a visita a um hospital de cada uma das sete OS’s. visitadas, também, unidades hospitalares do Estado de São Paulo, nelas se mostrou mais evidente a problemática de terceirização, com base em debates e encontros de trabalho com integrantes de movimentos sindicais e trabalhadores de diversas dessas unidades, visando esclarecer o campo de atuação e embasar as investigações que seriam posteriormente feitas.

Diante de todos esses trabalhos foi possível um melhor entendimento sobre a questão da saúde, tanto em âmbito federal, mas principalmente no âmbito do Estado de São Paulo, o que dá maior respaldo ao conteúdo do presente documento.

Breve histórico sobre as organizações sociais.

O processo de publicização é uma das principais diretrizes neoliberais no que tange à implantação das políticas neoliberais na estrutura do Estado. Uma vez que no âmbito institucional-legal não é possível uma privatização stricto sensu, com transferência de propriedade para o setor privado, há pelo menos a transferência da responsabilidade administrativa, sendo que o financiamento continua sendo público. As principais áreas em que a publicização deve ser adotada, segundo o Plano Diretor, são a saúde, as universidades, as escolas técnicas, centros de pesquisa, bibliotecas e museus.

O instrumento, pelo qual se utilizam os governos para implementar o processo de publicização, surge por meio dessas Organizações Sociais. Segundo o Plano Diretor da Reforma do Estado, “entende-se por ‘organizações sociais’ as entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação orçamentária”.

As Organizações Sociais estão regulamentadas pela Lei Federal nº 9.637, de 15 de março de 1998, em conjunto com a aprovação do Plano Nacional de Publicização. No Estado de São Paulo a Lei Complementar nº 846, de 04 de junho de 1998, qualifica as entidades como Organizações Sociais.

Estava criado o arcabouço jurídico necessário para a implementação das OS’s e para o avanço do processo de publicização no Brasil. Isto se afirma na medida em que, quando analisamos o orçamento do Estado destinado à saúde, especificamente em relação à assistência ambulatorial e hospitalar, destaca-se o montante atualmente destinado às Organizações Sociais de Saúde (OSS), que atinge a ordem de grandeza de um bilhão de reais de gasto para o ano de 2008.

O modelo das Organizações Sociais de Saúde também é uma proposta recente e pioneira do Estado de São Paulo para a gestão da saúde, sendo que também por esse motivo os hospitais gestados pelas OS´s mereciam particular investigação por parte desta CPI.

No âmbito federal, a legislação que cuida das Organizações Sociais (Lei nº 9.637, de 15 de março de 1998) sofre questionamento quanto à sua constitucionalidade, por meio de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta em 27/11/1998 (ADIN 1923), pendente de julgamento no Supremo Tribunal Federal.

Essa ação aponta afronta da legislação a artigos constitucionais sobre autoria de legislação sobre licitações (art. 22, inciso XXVII); administração pública (art. 37, incisos II e XXI); competências da União, Estados, Municípios e Congresso Nacional (art. 23 e art. 49); e sobre participação do setor privado na saúde (art. 199), dentre outros. O principal teor do questionamento constitucional refere-se à substituição do Estado, mediante suas responsabilidades, pelo setor privado; em outras palavras, há um questionamento legal sobre a retirada da responsabilidade estatal de sua função administrativa para as áreas de que trata a Lei.

A participação popular é outra diretriz constitucional para a execução das ações e serviços de saúde, sendo conhecida de modo geral como Controle Social, tendo nos Conselhos de Saúde (Nacional, Estaduais e Municipais) os órgãos do controle.

A regulamentação da forma como se aplicaria o Controle Social no SUS foi definida pela Lei Federal nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que estabelece duas instâncias de participação da comunidade: as Conferências de Saúde e os Conselhos de Saúde.

Sobre os Conselhos de Saúde, sua função é descrita no art. 1º, § 2º:

Art. 1º (…).
§ 2° O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo.

Em âmbito nacional há o Conselho Nacional de Saúde e, estadualmente, o Conselho Estadual de Saúde de São Paulo. Em relação às OS´s, ambos têm atualmente posição contrária à sua utilização para a gestão da saúde. Segue a deliberação número 001, de 10 de março de 2005, do Conselho Nacional de Saúde:

a) Posicionar-se contrário à terceirização da gerência e da gestão de serviços e de pessoal do setor saúde, assim como, da administração gerenciada de ações e serviços, a exemplo das Organizações Sociais (OS), das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) ou outros mecanismos com objetivo idêntico, e ainda, a toda e qualquer iniciativa que atente contra os princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde (SUS).

b) Estabelecer o prazo de 12 (doze) meses, a partir desta data, para que os órgãos de gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) adotem medidas para o cumprimento do estabelecido no item “a” desta Deliberação.

A posição do Conselho Estadual de Saúde de São Paulo é idêntica e ratifica a posição do Conselho Nacional. Tal posicionamento foi aprovado na reunião de número 143 do pleno do Conselho Estadual de Saúde, realizada dia 24 de novembro de 2006. Assim sendo, o prazo para que os órgãos de gestão cumprissem tal deliberação expirou no dia 24 de novembro de 2007 e nada foi alterado, sequer justificado por parte da Secretária Estadual de Saúde.

A decisão do Conselho Nacional de Saúde foi baseada em relatório elaborado pelo Grupo de Trabalho do próprio CNS, criado na 138ª Reunião, para embasar parecer sobre as OS´s e sobre as OSCIP´s (Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público), sendo aprovado na 150ª Reunião Ordinária do CNS, em 2005.

Abaixo segue tabela presente no relatório que resume os principais pontos que diferenciam a administração direta na saúde (SUS) da administração pelas OS´s.

Síntese do modelo de gestão do SUS e das OS´s

Sistema Único de Saúde (SUS)
Organizações Sociais (OS)
Gestão Única do Sistema de Saúde em cada esfera de Governo (Gestão do Sistema e da Rede de Ações e Serviços).
Autonomia Administrativa e Financeira de cada OS.
Descentralização da Gestão entre as três esferas de Governo. Descentralização das Ações e Serviços de Saúde para a Iniciativa Privada e não para os Municípios.

Hierarquização dos Serviços, conforme a complexidade da atenção à saúde
Autonomia Gerencial dos Serviços de Cada OS.
Financiamento Solidário entre as três esferas de Governo, conforme o tamanho da população, suas necessidades epidemiológicas e a organização das ações e serviços. Financiamento definido no orçamento público, para cada OS, conforme a influência política de seus dirigentes, com “contrapartida da entidade” por meio da venda de serviços e doações da comunidade e com reserva de vagas para o setor privado, lucrativo.

Regionalização Inexistente, porque a entidade possui autonomia para aceitar ou não a oferta regional de serviços, já que seu orçamento é estabelecido por uma das esferas de Governo.

Universalidade e Integralidade da Atenção à Saúde
Focalização do Estado no atendimento das demandas sociais básicas.
Participação da Comunidade, com a política de saúde definida em Conferências de Saúde.
Inexistente.
Controle Social, com Conselhos de Saúde que acompanham e fiscalizam a implementação da política de saúde e a utilização de seus recursos.
Inexistente. O Controle Social tal como previsto na Lei 8.142/90 é substituído pelos tradicionais conselhos de administração internos.
(Conselho Nacional de Saúde. As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP´s como Instrumento de Gestão Pública na Área de Saúde, 2004).

Durante o processo de investigação da Comissão Parlamentar de Inquérito, surgiu a questão referente ao ostensivo processo de terceirização presente nos hospitais estaduais.

Do problema da terceirização.

Muitas dessas terceirizações são questionadas quanto à sua necessidade e quanto à sua interferência na qualidade dos serviços médicos prestados. Para além disso, uma parcela dos servidores públicos da saúde estão tendo suas funções e direitos afetados por conta de terceirizações.

Os últimos governos do Estado de São Paulo têm implementado uma política ofensiva de privatização do patrimônio público, um dos pilares para a aplicação do projeto neoliberal no estado. Somando-se o ajuste fiscal para pagamento da dívida pública e o arrocho das políticas sociais temos um tripé que sustenta a política dos governos no último período, caracterizada pela entrega do patrimônio público para o capital privado.

Embora a saúde não possa ser totalmente privatizada, com transferência total de responsabilidades e de patrimônio para o setor privado – pois a Constituição Federal a define como um dever do Estado – há inúmeras formas utilizadas para transferir ao setor privado funções que deveriam ser públicas.

O mais importante processo de transferência de responsabilidades para o setor privado no Estado de São Paulo, no que tange à saúde, é a entrega da gestão de hospitais públicos para as Organizações Sociais. Mas o governo estadual tem lançado mão de outra estratégia para entregar as responsabilidades do Estado com saúde para o setor privado: inúmeros hospitais públicos sob administração direta tiveram diversos serviços que exerciam terceirizados. Desde os serviços menos complexos, como segurança e limpeza, até serviços mais complexos, como a radiologia e o atendimento médico, estão sendo prestados por empresas terceirizadas nos hospitais.

Ainda, há a questão trabalhista que não pode ser afastada, na medida em que as questões atinentes à terceirização, dentro das Organizações Sociais, ocasionam graves prejuízos à qualidade do ambiente de trabalho dos funcionários, caracterizados por desvio de função, sobrecarga de serviços e usual assédio moral e alta rotatividade quanto às empresas terceirizadas.

A terceirização também implica um processo de precarização do trabalho, uma vez que as funções desempenhadas por servidores públicos serão desempenhadas por profissionais contratados por empresas privadas, que possuem menos direitos trabalhistas em relação ao funcionário público. A longo prazo isso pode inclusive acarretar diminuição da qualidade do serviço prestado por conta das condições mais precárias sob os quais os funcionários da empresa contratada são obrigados a trabalhar.

As terceirizações também não estão submetidas a algumas regras da administração pública como a lei de licitações, fundamental à transparência dos serviços prestados pelo Estado ou para o Estado.

Essa falta de transparência pode inclusive proporcionar uso indevido dos recursos públicos, que foi o teor de uma série de denúncias recebidas sobre os processos de terceirização nos hospitais da administração direta: superfaturamento de contratos, prestação de serviço aquém do contratado, favorecimento individual, dentre outros.

Por decorrência das observações acima reiteradas, o subrelatório concluiu pela necessidade de reversão do processo de gestão das unidades de saúde conferidas às organizações sociais:

“Diante de todo o exposto, entendemos ser necessário um processo de reversão da gestão por parte das OS´s, por meio de um processo planejado de retorno da administração desses hospitais para a administração direta. Os recursos para tal ação seriam realocados da própria receita destinada às OS´s atualmente, que hoje passa do montante de um bilhão de reais como também da diminuição dos valores enviados pelo Estado de São Paulo ao Governo Federal para remunerar os juros da dívida pública do Estado de São Paulo, que está previsto este ano pelo orçamento aprovado por esta Casa para cerca de 8 bilhões de reais. Uma pequena diminuição nesse valor poderia, não só reverter o processo das OS´s, como melhorar e muito a qualidade da saúde em nosso Estado, me especial a dignidade dos trabalhadores da saúde, contribuindo para o desenvolvimento econômico e, sobretudo, o social do Estado.”

Todavia, esta conclusão foi removida, pela base governista presente à votação do relatório final da Comissão Parlamentar de Inquérito, deixando de constar, da relação de indicações e encaminhamentos, a elaboração de legislação nesse sentido.

Assim, diante de todo o exposto, há plena e evidente justificativa e justiça no bojo desta propositura, pois amparada em estudos específicos e em conclusões técnicas que evidenciam o prejuízo do erário público com os contratos de gestão firmados – além de ser irrefutável a perda da qualidade dos serviços de saúde, quando providos pelas famigeradas organizações sociais.

Sala das Sessões, em 14 de abril de 2009.